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【解讀國土計畫草案】地政學者戴秀雄建議 從土地規劃精神開始著手
建立於 2017/11/10 上稿編輯： 陳文姿 本報2017年11月10日台北訊，陳文姿報導
2015年12月18日晚上，卡關20餘年的《國土法》終於三讀通過。社會期待有了《國土法》，國土就有永續規劃，不再有天災導致家毀人亡的悲劇，也不再有良田一再被工業汙染的亂象。二年後的2017年，內政部終於端出「全國國土計畫」（草案）。公展、公聽會、國土審議會，一連串公民參與的程序即將展開。
「全國國土計畫」與人民權益息息相關，為讓公民參與監督「全國國土計畫」，本報邀請政大地政系助理教授戴秀雄解讀「全國國土計畫」。
政大地政系助理教授戴秀雄。攝影：陳文姿 國土治理相關法案簡介 國土管理是中央與地方層層負責的概念。《國土法》通過後，中央須公告實施「全國國土計畫」訂出國土規劃的條件與原則。各縣市再依此原則定出縣市的土地規劃－「直轄市、縣（市）國土計畫」。 《國土法》已於2016年5月公布施行。依規定，二年內須公告實施「全國國土計畫」，再經二年公告實施「縣市國土計畫」，再二年公告「國土功能分區」。意即「全國國土計畫」須於2018年5月公告實施。 《國土法》將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」、「海洋資源地區」四大分區，藉由分區分類落實不同強度的土地管理，也不允許隨意變更分區。 Q1 ：「全國國土計畫」是全國國土的全新規劃。許多公民都是第一次接觸土地規劃，請問解讀「全國國土計畫」前應注意什麼事情？
戴：關於土地規劃，民眾應了解二件事情：
一：人的生存有多樣需求。農糧安全、產業發展、居住、衛生、環境都必須全面考量，不能輕易偏重某方而遽然犧牲另一方。這種特性與要求，在以全國空間為標的全國國土計畫更是明顯。
土地是有限的，不同需求間可能存在高度複雜性的利害衝突，這時候必須作出權衡。不會只有環境優先，也不是只有發展優先，任何一項都不能隨便被犧牲。
二：土地的使用是動態的。「全國國土計畫」並非為了維持現況，因此，其空間規劃不是把今日國土情狀不變動地直接轉換、嫁接到新系統裡，而是重新盤點各地實情與未來需求，並進行整體動態調整。
換句話說，除了固守保育而不應開發的部分外，現在的農地，如果保留價值不高且在不影響農糧安全的條件下，可能是未來的城鄉發展用地；反之，現在被工商業使用的土地，在經過一定的復育措施後，未來也可能調整成農地。
大家可以思考一下，在確保優良農地不被開發與農地總量維護的前提下，如果地方政府把有一筆較好的農地被劃成工業區，將另一筆雖然品質較差、但面積更大、農糧生產效果更好的土地劃做農地，這樣的調整是否合理？
如果承認這種規劃有可能性甚至必要性，那麼就不可以在制度面完全否決土地調整、調度的空間。
認定「所有」農地都須依「現況」保護下來，這是一種對於土地與空間純然靜態的想像，將導致土地空間的規劃彈性變很低，反而不能作出更好的土地規劃。
全國國土計畫已經設定「農業發展地區」第一類不能開發，這是為堅守農地品質，此外也規定農地必須維護的總量。被劃入「農業發展地區」的農地都有一定的保護機制；國土計畫的土地功能分區不能任意變更，除非等到通盤檢討；申請土地使用許可也不能變更土地分區，這些都跟現行區域計畫法下的制度差異頗大，需要一併思考、了解。
農地與工廠如何分區互不干擾？是國土計畫的一大課題。攝影：陳文姿
Q2：既然要保護未來的國土，保護的層級是不是愈高愈好？
戴：國土保育地區第一類（國保一）是土地區中管制最嚴格的類別。盡可能地將土地都劃作國保一，以後就可以一勞永逸，永遠不被開發嗎？這一點值得深思。
即便是山區，每個峽谷，每個坡度，都有不同的狀況，不可能以一套模式管理。但山區也有人居住，這些地方有生產、遊憩等需求，山區也有部落的傳統領域。除非有非常明確、精準的保護標的，必須為此禁制土地的使用，否則一概而論地大範圍禁制並不適合。
照片來源：公共電視我們的島。
土地規劃講求因地制宜、適地適性，所以，國外常以「個案許可」的機制，將土地利用做到更精細的控制。反觀國內，由於政府機關擔心個案處理量太大，所以常偏好簡化的管理方式，以一致性、普遍性的法規處理差異很大的個案。結論也常導致「全部禁止」或「全部開放」，這是過猶不及的做法。
另一方面，民間團體也不信任政府的審查機制與控管能力。擔心一旦留下審查彈性，就會成為大型開發進駐的漏洞，因而訴求「全部禁止」。
無論是「全部禁止」或是「全部開放」，這對居住在山區的人、對土地的合理應用都不盡合理。
「個案許可」審查初期個案處理量可能會增加，但在處理模式與常態建立後，案件就會減少，主管機關無須擔心長期案量太大的問題。在環境敏感程度高地區，「個案許可」審查也可以結合環境影響評估，並非毫無控管。
Q3：全國國土重新規劃，土地使用的權利也會重新調整。「全國國土計畫」如何影響土地規劃與民眾土地權益？
戴：「全國國土計畫」是空間綜合計畫系統的最上位計畫，是從全國的尺度整體考量生活在土地上的各種需求－糧食、產業、居住、交通等，並據此訂出國土規劃的目標與原則。
「全國國土計畫」完成後，各地方政府就會依據「全國國土計畫」的規範與指導，考量地方的發展與保育需求定出「縣市國土計畫」。至於每筆土地可容許的利用方式則要等「國土功能分區」與各土地的編定種類公告才能完全確定。
至於那一筆土地會被劃入哪一種土地功能分區，「全國國土計畫」無法完全確定。可以說，真正決定土地命運的不在「全國國土計畫」，而是在「縣市國土計畫」以及其後續的地方政府作為。
為避免各縣市毫無原則的訂出「縣市國土計畫」，「全國國土計畫」會對「縣市國土計畫」加以規範，並提供計畫擬定的框架與指導，使不符合「全國國土計畫」指導事項的縣市國土計畫衍生違法性。（系列報導，未完待續） 參考資料
- 全國國土計畫（草案）（2017年10月公展版本）
- 全國國土計畫（草案）（會議簡報）
- 全國國土計畫專區（內政部營建署）
- 全國國土計畫專區（內政部營建署城鄉發展分署） 延伸閱讀
- 承載未來國土願景 「 全國國土計畫」拚2018年1月送行政院 相關文章 208330 [nothing_1] 立院三讀通過 火山災害、懸浮微粒物質納《災防法》 2017/11/07 《空污法》草案將送立院 汽機車減排換工廠增量 挨轟 2017/11/03 承載未來國土願景 「 全國國土計畫」拚2018年1月送行政院 2017/11/03 中央立法遙遙無期 高雄市提自治條例 限制非農地禁用除草劑 2017/10/31 環教法修法 參訪、員工旅遊不能充作環境教育了 2017/10/23 全球最大農藥消費國 中國首設「農藥管理局」單一監管 2017/10/19 法律土地災害自然資源管理時事專題國土保育國土計畫法 作者 陳文姿
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以下資訊來自奇摩新聞
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